Spanyolországban a diktatúrából a demokráciába vezető átmenet (transición democrática) az európai 20. század egyik legtöbbet elemzett politikai folyamata. Az előző alfejezet A Franco-rendszer a diktatúra intézményi és társadalmi alapjait mutatta be; itt azt vizsgáljuk, hogyan váltotta fel ezt az örökséget az 1975 és 1982 közötti alkotmányos átalakulás, és miért nevezik ezt az időszakot a „konszenzus” korszakának. A spanyol átmenet sajátossága abban áll, hogy a fennálló intézmények egy részét felhasználva, tárgyalásos úton, vérontás nélkül bontotta le a diktatúrát – legalábbis a hatalom központjában. A folyamat ugyanakkor nem volt konfliktusmentes: a baszk és katalán nacionalizmus, a szélsőjobboldali katonai körök, a gazdasági válság és az erőszakszervezetek folyamatos nyomás alatt tartották a reformereket.
Francisco Franco tábornok, Spanyolország államfője (Jefe del Estado) 1975. november 20-án halt meg. A halál ténye és időpontja dokumentált; a hivatalos bejelentés szerint a diktátor hosszú betegség után hunyt el Madridban. A halálát követő napon, november 22-én tett esküt a Cortes előtt I. Juan Carlos (Juan Carlos de Borbón y Borbón), akit Franco 1969-ben jelölt ki utódjául. A hivatalos ceremónián Juan Carlos megerősítette a Nemzeti Mozgalom (Movimiento Nacional) alapelveit, ugyanakkor a későbbi visszaemlékezések és dokumentumok szerint már korábban kapcsolatot tartott a reformellenzék képviselőivel. Az eskütétel és a király trónra lépése tehát a folytonosság látszatát keltette, de a politikai realitás ennél bonyolultabb volt.
Az első kormányt a Franco-rendszer utolsó miniszterelnöke, Carlos Arias Navarro vezette tovább. Arias Navarro a rendszer konzervatív szárnyához tartozott, és vonakodott a mélyreható reformoktól. A társadalmi nyomás azonban nőtt: a munkásság sztrájkokkal, az egyetemisták tüntetésekkel, a katalán és baszk nacionalista csoportok autonómiakövetelésekkel jelezték, hogy a diktatúra utáni Spanyolország nem térhet vissza a merev Franco-állam kereteihez. 1976 júliusában Arias Navarro lemondott, és a király – alkotmányos jogkörét gyakorolva – Adolfo Suárez Gonzálezt nevezte ki miniszterelnöknek. Suárez kinevezése a korabeli közvélemény számára meglepetés volt: a fiatal politikus a Nemzeti Mozgalom funkcionáriusaként ismert, nem tartozott az ellenzék sorai közé. A király bizalmasaként azonban éppen az a feladata volt, hogy a rendszer belső intézményeit felhasználva hajtsa végre a reformot – ezt a stratégiát a spanyol politikai nyelvben „reform a rendszerből” (reforma desde dentro) kifejezéssel írták le.
A reform első kulcslépése a politikai reformtörvény (Ley para la Reforma Política) volt, amelyet a Suárez-kormány 1976 novemberében terjesztett a fennálló, Franco-kori Cortes elé. A törvény formailag a rendszer jogforrása volt, tartalmilag azonban a rendszer önfelszámolásának jogi alapját teremtette meg. Kimondta a népszuverenitást, a kétkamarás parlament (Cortes Generales) felállítását, az általános választójogot, és lehetővé tette a politikai pártok újbóli legalizálását. A törvényt a Franco-kori Cortes nagy többséggel megszavazta, és az 1976. december 15-i népszavazáson a résztvevők elsöprő többsége – hivatalos adatok szerint mintegy 94 százaléka – igennel voksolt. A népszavazás hivatalos részvételi aránya 77 százalék körül volt; ezek a számok dokumentáltak, de a részvétel értelmezése vita tárgya, mert a diktatúra utáni első referendumot egyes elemzők a rendszer által ellenőrzött közegben tartották.
A reformtörvény elfogadása után a kormány a politikai pártok legalizálásának útjára lépett. A legnagyobb vitát a Spanyol Kommunista Párt (Partido Comunista de España, PCE) legalizálása váltotta ki, amelyet 1977. április 9-én, a húsvéti ünnepek idején jelentettek be. A lépés feszültséget keltett a hadsereg és a szélsőjobboldal köreiben, de Suárez tudatosan vállalta a konfliktust, mert a demokratikus választások hitelességéhez elengedhetetlennek tartotta, hogy a Franco-rendszer által leginkább üldözött párt is részt vehessen. A PCE vezetője, Santiago Carrillo 1977 tavaszán tért vissza száműzetéséből. A pártok szabad működésének helyreállítása dokumentált tény; a döntés hátterében álló tárgyalások részletei azonban csak részben ismertek, mert a korabeli megbeszélések jelentős része informális volt.
Az 1977. június 15-i általános választásokat a spanyol történetírás a demokratikus átmenet egyik fordulópontjaként tartja számon. A választások lebonyolítása nemzetközi megfigyelők jelenlétében történt, és az eredmény hivatalos adatai szerint a Suárez vezette centrista koalíció, a Demokratikus Centrum Unió (Unión de Centro Democrático, UCD) szerezte meg a legtöbb szavazatot – mintegy 34 százalékot –, de nem szerzett abszolút többséget a parlamentben. A Spanyol Szocialista Munkáspárt (Partido Socialista Obrero Español, PSOE) a második helyen végzett, nagyjából 29 százalékkal, a PCE a maga 9 százalék körüli eredményével a harmadik erő lett. A jobboldali Népi Szövetség (Alianza Popular, AP), amelynek vezetője a Franco-rendszer egykori minisztere, Manuel Fraga Iribarne volt, 8 százalék körüli eredményt ért el. A választási eredmények tehát azt mutatták, hogy a spanyol társadalom többsége a mérsékelt reformerőket támogatja, miközben a szélsőségek viszonylag gyenge támogatottsággal bírtak. A baszk és katalán nacionalista pártok – köztük a Baszk Nacionalista Párt (Partido Nacionalista Vasco, PNV) és a katalán koalíció, a Konvergencia és Unió (Convergència i Unió, CiU) – szintén bejutottak a parlamentbe, jelezve, hogy a területi kérdés a demokratikus rendszer egyik központi ügye lesz.
Az így megválasztott Cortes Generales 1977 júliusában alkotmányozó testületként kezdte meg munkáját. Az alkotmánytervezetet egy héttagú bizottság készítette, amelyet a spanyol politikai kultúrában „az alkotmány hét atyja” (los siete padres de la Constitución) néven emlegetnek, és amelybe a fő parlamenti erők delegáltak képviselőket. A tárgyalások egy része nyilvános parlamenti ülésen zajlott, más része a pártok közötti informális egyeztetéseken. Az alkotmányozás alapelve a konszenzus (consenso) volt: a felek arra törekedtek, hogy a legfontosabb kérdésekben – államforma, területi berendezkedés, alapjogok, egyház és állam viszonya, a hadsereg szerepe – egyetlen politikai erő se írhassa felül a másikat. Ez a konszenzus azonban nem jelentett teljes egyetértést, hanem azt, hogy a vitatott pontokon a kompromisszumot a nyílt szakítás elé helyezték.
A spanyol alkotmány (Constitución española de 1978) szövegét a Cortes 1978. október 31-én fogadta el, az 1978. december 6-i népszavazáson pedig a választópolgárok mintegy 88 százaléka támogatta – a részvételi arányt a hivatalos adatok 67 százalék körül rögzítették. Az alkotmány december 29-én lépett hatályba. Az alkotmány legfontosabb jellemzői a következők: Spanyolország parlamentáris monarchia, az államfő a király, de a tényleges végrehajtó hatalmat a parlamentnek felelős kormány gyakorolja. Az alkotmány kimondta a népszuverenitás elvét, a politikai pártok és szakszervezetek szabadságát, a szólás- és sajtószabadságot, a gyülekezési és egyesülési jogot, valamint az oktatáshoz és az egészségügyhöz való jogot. A katolikus egyház különleges szerepét megszüntették: az alkotmány kimondta az állam világnézeti semlegességét, ugyanakkor elismerte a vallási közösségek jogait. A hadsereg feladatát az alkotmány a nemzeti szuverenitás és a területi integritás védelmében határozta meg, és a fegyveres erőket a polgári hatalom alá rendelte.
A konszenzus ára azonban a legvitatottabb kérdések részbeni nyitva hagyása volt. Az államforma kérdésében például a monarchia elfogadása mögött a baloldali pártok kompromisszuma állt: a PSOE és a PCE de facto elfogadta a monarchiát, cserébe az alkotmány széles körű szociális jogokat és a regionalizmus elismerését tartalmazta. A spanyol politikai rendszer jellemzésére a szakirodalom gyakran használja az „egyetértésre épülő átmenet” kifejezést, de egyes történészek szerint a konszenzus inkább elit-megállapodás volt, amely a társadalom mobilizálódó csoportjait – különösen a munkásmozgalmat és a radikális baloldalt – kívül tartotta a döntéshozatal magján. Ezt az értelmezést vitatottként kell kezelni, mert más kutatók hangsúlyozzák, hogy a szakszervezetek és a civil szervezetek jelentős nyomást gyakoroltak a reformokra.
Az 1978-as alkotmány egyik legnagyobb újítása a területi hatalommegosztás rendszere volt, amelyet a spanyol politikai nyelvben az „autonómiák államának” (Estado de las Autonomías) neveznek. Az alkotmány 2. cikke kimondta Spanyolország egységét, de elismerte a „nemzetiségek és régiók” (nacionalidades y regiones) autonómiához való jogát. A megfogalmazás szándékosan kétértelmű: a „nemzetiség” kifejezés a katalán, baszk és galíciai területek sajátos történelmi identitására utalt, de az alkotmány nem ismerte el ezeket önálló nemzetként. A szöveg így egyszerre elégítette ki a centralista állam híveit és a decentralizációt követelő mozgalmakat, ám a kétértelműség később újabb viták forrásává vált.
Az autonóm közösségek létrehozása fokozatosan, aszimmetrikus módon történt. Először az úgynevezett történelmi nemzetiségek kaptak autonómiastatútumot: Katalónia és Baszkföld 1979-ben, Galícia 1981-ben. Ezek a statútumok szélesebb hatáskört biztosítottak az oktatás, az egészségügy, a nyelvpolitika és a rendfenntartás területén, mint a később alakult autonóm közösségek. A baszk statútum különleges adójogi megállapodást (concierto económico) is tartalmazott, amely a tartományoknak széles adóbeszedési jogot adott. A katalán és baszk autonómia iránti követelések a Franco-korszakban a nyelvi és kulturális elnyomás elleni ellenállásból táplálkoztak, és a demokratikus átmenet során a nacionalista pártok a statútumok elfogadását a rendszer legitimitásának feltételeként kezelték.
Az 1979 és 1983 közötti időszakban a többi spanyol régió is létrehozta saját autonóm közösségét, így az ország 17 autonóm közösségre és két autonóm városra (Ceuta és Melilla) tagolódott. A folyamat nem volt előre pontosan meghatározott: az alkotmány keretjellegű szabályozást adott, és a hatáskörök átadása tárgyalások sorozatán keresztül történt. A rendszer tehát nem egy felülről levezényelt decentralizáció volt, hanem alulról szerveződő folyamat, amelyben a különböző régiók eltérő ütemben és eltérő mértékben kaptak autonómiát. Ez az aszimmetria a mai napig feszültségeket okoz: a katalán és baszk nacionalista mozgalmak a történelmi jogaik teljesebb elismerését követelik, míg egyes központi erők az állam egységének védelmében a hatáskörök visszavételét szorgalmazzák.
A területi kérdés tehát a demokratikus átmenet egyik legsikeresebb, ugyanakkor legvitathatóbb elemévé vált. A katalán nyelv hivatalossá tétele, a baszk rendőrség felállítása és a galíciai kulturális autonómia fontos eredmények voltak, de a nacionalista mozgalmak egy része – különösen a baszk ETA (Euskadi Ta Askatasuna, „Baszkföld és Szabadság”) – elutasította az alkotmányos kereteket, és folytatta a fegyveres harcot. Az ETA által elkövetett erőszakcselekmények az átmenet időszakában is számos halálos áldozatot követeltek, és jelentős nyomást gyakoroltak a kormányra, a hadseregre és a társadalomra egyaránt. A terrorizmus elleni fellépés és a területi decentralizáció közötti egyensúlykeresés a spanyol demokrácia egyik legnehezebb feladata volt, és az is maradt a következő évtizedekben.
A demokratikus átmenet legnagyobb válsága 1981. február 23-án következett be, amikor a parlamentben a kormányfő-jelölés vitája közben Antonio Tejero Molina alezredes a Guardia Civil fegyveres tagjaival betört az ülésterembe, és túszul ejtette a képviselőket. A puccskísérlet (golpe de Estado, köznyelvi spanyol nevén 23-F) azonban nem korlátozódott Madridra: Jaime Milans del Bosch tábornok Valenciában kihirdette a rendkívüli állapotot, harckocsikat vezényelt az utcára, és katonai igazgatást vezetett be. A puccsisták célja a demokratikus rendszer megdöntése és egy katonai irányítású, konzervatív rezsim bevezetése volt. A puccs időpontja, helyszíne és a fő résztvevők személye dokumentált tény; a résztvevők indítékairól és a szervezkedés teljes hálózatáról azonban eltérő értelmezések léteznek.
A puccs elbukásában meghatározó szerepet játszott a király fellépése. I. Juan Carlos a tévé és a rádió nyilvánossága előtt elítélte a puccsot, és felszólította a fegyveres erőket az alkotmányos rend védelmére. A király nyilatkozata dokumentált esemény; hanglemezfelvétele ma is elérhető a spanyol levéltárakban, és a beszéd szövegét számos forrás közli. A királyi fellépés után a hadsereg legnagyobb része nem csatlakozott a puccshoz, és a puccsisták fokozatosan kapituláltak. A parlamentben túszul ejtett képviselőket másnap szabadon engedték. Tejero és Milans del Bosch ellen katonai bíróság indított eljárást; mindkettőjüket elítélték, és hosszú börtönbüntetést töltöttek.
Az értelmezési viták azonban nem szűntek meg. Egyes újságírói és történészi elemzések szerint a puccs nem volt teljesen előkészített, és a király, valamint egyes titkosszolgálati tisztségviselők előzetesen tudhattak a szervezkedésről, de hagyták, hogy a kísérlet kudarcba fulladjon, mert ezzel a demokrácia ellenzékét lejárathatták, a rendszert pedig megerősíthették. Ezek az állítások vitatottak, és a rendelkezésre álló dokumentumok nem támasztják alá egyértelműen őket. A hivatalos bírósági eljárások és a demokratikus intézmények álláspontja szerint a puccs katonai összeesküvés volt, amelyet a király fellépése hiúsított meg. A 23-F-es események így a spanyol demokrácia emlékezetpolitikájának egyik központi elemévé váltak: a király szerepét sokan a demokrácia védelmezőjeként ünneplik, míg mások szerint a királyi beavatkozás a monarchia legitimációjának pillanata volt, amely elterelte a figyelmet a rendszer strukturális hiányosságairól.
A puccskísérlet után a demokratikus rendszer megszilárdult. Az 1982. évi általános választásokon a PSOE elsöprő győzelmet aratott: a szavazatok 48 százalék körüli arányával abszolút többséget szerzett a parlamentben, és Felipe González Márquez alakíthatott kormányt. A választás eredménye hivatalos adat, és a spanyol történetírás a demokratikus átmenet lezárásának tekinti: a hatalom békés úton került át a kormányzó UCD-től a szocialista ellenzékhez, ami annak a jele volt, hogy a demokratikus intézményrendszer működőképes. Az UCD, amely az átmenet során elveszítette belső kohézióját, 1983-ban feloszlott. A jobboldali AP a fő konzervatív ellenzéki erővé vált, és Fraga vezetésével fokozatosan egyesítette a Franco-rendszerből érkező, de a demokráciát elfogadó politikai erőket.
A demokratikus átmenet konszolidációja tehát 1982-re lezajlott, de a folyamat nem jelentette a Franco-korszak örökségének teljes felszámolását. Kérdés maradt, hogyan viszonyuljon a demokrácia a diktatúra bűneihez, az áldozatokhoz és a felelősökhöz. Az 1977 októberében elfogadott amnesztiatörvény (Ley de Amnistía) a politikai foglyok szabadon bocsátását és a köztörvényes bűncselekmények elengedését célozta, de egyben megakadályozta a Franco-rendszer emberiesség elleni bűneinek büntetőjogi feltárását is. Ezt a lépést a kortársak egy része szükségesnek tartotta ahhoz, hogy a rendszer hívei elfogadják a demokráciát, míg mások – különösen a 2000-es évektől megerősödő emlékezetpolitikai mozgalmak – a múlt lezárásának hibájaként értékelik.
A spanyol demokratikus átmenet rekonstrukciója elsődlegesen írott és audiovizuális forrásokra támaszkodik. A legfontosabb dokumentumok közé tartoznak a Franco-kori Cortes jegyzőkönyvei, a politikai reformtörvény szövege, az 1978-as alkotmány szövege, a parlamenti viták jegyzőkönyvei, a választások hivatalos eredményei, a népszavazások statisztikái, valamint a puccskísérletet követő katonai bírósági eljárások iratai. A korabeli sajtó – különösen az El País, az ABC, a La Vanguardia és a Cambio 16 – szintén alapvető forrás, de a sajtóanyagok politikai beállítottsága miatt kritikával kezelendők. A résztvevők visszaemlékezései, például Adolfo Suárez és Felipe González interjúi, illetve Santiago Carrillo és Manuel Fraga írásai, további értelmezési kereteket kínálnak, de ezek utólagos konstrukciók, és önigazoló elemeket is tartalmaznak.
A vitatott kérdések közül a legjelentősebb a feledés paktuma (pacto del olvido vagy pacto de silencio) kifejezés használata. A spanyol és nemzetközi történetírás egy része ezzel a fogalommal írja le azt a hallgatólagos megállapodást, amely szerint a politikai elitek a demokratikus rendszer stabilitása érdekében nem nyitották újra a polgárháború és a Franco-rendszer bűneinek kérdését. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy nem létezik olyan írott, aláírt dokumentum, amely ezt a „paktumot” rögzítené; a kifejezés elemzői konstrukció, amelyet egyes történészek vitatnak, mert szerintük a hallgatás nem egyetlen paktum, hanem több, egymástól független politikai döntés következménye volt. Az 1977-es amnesztiatörvény értelmezése szintén vita tárgya: a demokratikus átmenet hívei szerint a törvény a nemzeti megbékélést szolgálta, míg az emberi jogi szervezetek és az áldozatok egy része szerint a büntetlenség intézményesítéséhez vezetett.
A statisztikai adatok – például a választási részvételi arányok és a népszavazási eredmények – hivatalos forrásokból származnak, de a kerekítések és a források közötti apró eltérések miatt a pontos tizedesjegyeket itt nem közöljük. A gazdasági mutatók, mint a munkanélküliség vagy az infláció, szintén hivatalos adatok, de a diktatúra utolsó éveiben a statisztikai rendszer megbízhatósága korlátozott volt, ezért a számok becslés jellegűek. A puccskísérletre vonatkozóan a bírósági ítéletek dokumentáltak, de a puccs mögötti szervezkedés teljes hálózata a mai napig nem ismert, mert a katonai archívumok egy része nem hozzáférhető, vagy hiányosan őrződött meg. A király szerepének értelmezése emlékezetpolitikai vita tárgya: a monarchia hívei a demokrácia védelmezőjének tekintik, míg a köztársasági mozgalmak szerint a királyi fellépés a rendszer legitimációját és a múlt lezárását erősítette.
Végül nyitott kérdés marad az átmenet „modelljének” általánosíthatósága. A spanyol esetet gyakran hasonlítják a dél-európai diktatúrák – Portugália, Görögország – átmenetéhez, de az összehasonlításokban a spanyol út sajátosságait (a reform a rendszerből, a monarchia szerepe, az aszimmetrikus autonómia) gyakran leegyszerűsítik. A történetírásban nincs egyetértés abban, hogy a spanyol átmenet sikere mennyiben volt a belső reformerek teljesítménye, és mennyiben a külső környezet – az Európai Közösség vonzereje, a nemzetközi tőke nyomása – következménye. A kérdés ma is aktív kutatási terület, és a jelenkori spanyol politikai vitákban a múlt értelmezése folyamatosan visszatér.