A függetlenségi háborút lezáró 1821. évi Córdobai egyezmény és az első mexikói császárság bukása után Mexikóban alapvető nyitott kérdés maradt: milyen államformában intézményesítsék a Spanyolországtól való elszakadást. Az 1821 és 1824 közötti átmenet éveiben a korábbi gyarmati igazgatás szétesett, a helyi elitek és a hadsereg különböző csoportjai vetélkedtek, és sem a politikai osztály, sem a tartományok nem alkottak egységes nemzeti hálózatot. Az 1824-ben elfogadott szövetségi alkotmány, majd az ezt követő két évtized hatalmi harcai – amelyekben a centralista és föderalista irányzatok, valamint a személyes caudillók, elsősorban Antonio López de Santa Anna játszottak meghatározó szerepet – tartósan meghatározták a mexikói államépítés lehetőségeit és korlátait. Ez az alfejezet az első szövetségi köztársaság kialakulásától a centralista fordulatig terjedő időszakot (1824–1836) tárgyalja, kiemelve a politikai instabilitás és a helyi hatalmi központok szerepét.
Az Iturbide-féle császárság 1823-as bukása után az új Kongresszus előtt az a feladat állt, hogy a középkori gyarmati rendszerből örökölt területi igazgatást és a felkelés során létrejött katonai hatalmi gócokat egyetlen alkotmányos keretbe rendezze. A döntő vitakérdés az volt, hogy a független Mexikó szövetségi államként vagy központosított egységállamként működjön-e. A szövetségi megoldást erősítette, hogy a tartományok – különösen a függetlenségi harc idején létrejött regionális junták és a bennük tömörülő helyi elitek – ragaszkodtak az önálló belső igazgatáshoz, és attól tartottak, hogy egy központosított fővárosi kormány a régi alkirályi rendszer visszatérését hozza el. A centralista irányzat ezzel szemben – amely főként a fővárosi hivatalnokrétegben, a magasabb papságban és a spanyol gyarmati tradícióhoz kötődő körökben volt erős – a rendet és a területi egységet hangsúlyozta, és a föderalizmust az állam széteséséhez vezető kockázatnak tartotta.
Dokumentált tény, hogy 1824. október 4-én az alkotmányozó kongresszus elfogadta a Mexikói Egyesült Államok alkotmányát. Az alkotmány tizenkilenc szövetségi államot és négy területet határozott meg; az elnököt és az alelnököt közvetett, elektori úton választották, a törvényhozást kétkamarás kongresszus (képviselőház és szenátus) alkotta, a római katolikus vallást kizárólagos államvallásként rögzítették, és az egyházi, valamint katonai kiváltságok (fuero) érintetlenek maradtak. Az államok széles belügyi önállóságot kaptak, saját alkotmányt és törvényhozást tarthattak fenn, a szövetségi kormány pedig elsősorban a külügy, a hadsereg és a vámok terén rendelkezett jogkörrel. Az alkotmány kompromisszumos jellege abban állt, hogy a föderalista szerkezet mellett nem számolta fel a gyarmati időszakból örökölt kiváltságokat, így az állam és az egyház, illetve a polgári és katonai joghatóság kettősége tovább élt. A szöveg az állampolgárság alapjait is rögzítette, de a vagyoni cenzus és a betöltött hivatali feltételek miatt a lakosság jelentős része – különösen a szegényebb mezőgazdasági réteg, a nők és a jobbágyi vagy függő helyzetű bennszülött közösségek – kimaradt a politikai részvételből.
Az alkotmány elfogadása nem szüntette meg a politikai erőteret megosztó feszültségeket. A szövetségi berendezkedés papíron kiterjedt az egykori Új-Spanyolország teljes területére, ám a gyakorlatban a központi kormány adóbevételei gyengék voltak, a hadsereg tisztikara önálló politikai tényezőként lépett fel, és a szövetségi államok egymással is vitában álltak a határokról és a bevételekről. A fennmaradt kongresszusi jegyzőkönyvek szerint a viták gyakran személyeskedő hangnemben zajlottak, és a képviselők egy része nyíltan fenyegetőzött katonai beavatkozással. Ez a helyzet már a kezdetektől aláásta az alkotmányos rend stabilitását.
A politikai táborok nem modern értelemben vett pártok voltak, hanem lazán szerveződő, személyes lojalitásokra, regionális érdekekre és ideológiai jelszavakra épülő csoportosulások. A föderalisták elsősorban a szövetségi államokban működő helyi eliteket, a függetlenségi harc alatt felemelkedett katonai vezetőket és a kereskedői rétegek egy részét tömörítették; hivatkozásuk a „népszuverenitás” és a „tartományi autonómia” volt. A centralisták – akiket konzervatívnak is neveztek – a fővárosi bürokráciából, a magasabb papságból, a nagybirtokos arisztokráciából és a hadsereg privilegizált tiszti karából kerültek ki; számukra a rend, a központosított igazgatás és a gyarmati társadalmi hierarchia megőrzése volt a cél. A „liberális” és „konzervatív” kifejezések korabeli tartalma azonban nem feleltethető meg a mai pártpolitikai fogalmaknak: a liberalizmus ebben a korszakban elsősorban a gyarmati kiváltságok lebontását, a szabadabb kereskedelem és tulajdonviszonyok megteremtését, valamint a világi állam megerősítését jelentette, míg a konzervatív irányzat ezekkel szemben a hagyományos rend és az egyház közjogi szerepének fenntartását védte.
A politikai mobilizációban a szabadkőműves páholyok tiszavirág-életű, de sokat vitatott szerepet játszottak. A skót rítusú páholyok (escoceses) – amelyeket a spanyol koronához hű, majd a függetlenség után konzervatív fordulatot sürgető körök alakítottak – a centralista tábor fellegváraivá váltak; a york rítusú páholyok (yorkinos) viszont az Egyesült Államokból érkező politikai mintákat és a radikálisabb föderalizmust képviselték. A szakirodalomban vitatott, hogy a páholyok mennyire voltak valódi döntéshozó testületek, vagy csupán a már meglévő politikai klikkek fedőszervezetei. Annyi azonban dokumentált, hogy a két páholyhálózat az 1820-as évek közepén országszerte összekötötte a helyi elitcsoportokat, és a kongresszusi viták mellett a páholyokon belül is egyeztették a hatalmi cseréket. Ez a kettős szerkezet tovább növelte a politikai élet átláthatatlanságát, és a választásokat könnyen a klikkek közötti alkuk befolyásolták.
Antonio López de Santa Anna 1794-ben született Veracruzban, és a spanyol gyarmati hadseregben kezdte pályafutását. A függetlenségi harc idején többször oldalt váltott: előbb a királypárti erőknél szolgált, majd a függetlenségiekhez csatlakozott, és 1822-ben Iturbide császár ellen fordult, amikor az a köztársasági mozgalmat üldözte. Ez a hajlékonyság nem ritka a korszak katonai vezetői között, és részben a gyenge intézményi lojalitás következménye volt. Santa Anna nem elsősorban ideológiai meggyőződésből, hanem a politikai túlélés és a személyes hatalom maximalizálása céljából váltott közeget; pályafutását a szakirodalom gyakran „opportunista” kifejezéssel írja le, ám e minősítés vitatott, mert a korabeli caudillók jelentős része hasonló módon viselkedett.
Santa Anna országos hírnévre 1829-ben tett szert, amikor a spanyol korona megkísérelte visszafoglalni Mexikót, és Isidro Barradas tábornok csapatai partra szálltak a tampicói térségben. A mexikói haderő – Santa Anna vezetésével – 1829. szeptember 11-én vereséget mért a spanyol expedíciós seregre. Ez a győzelem megerősítette Santa Anna mint a „nemzet megmentője” képét, és politikai tőkét adott neki a későbbi hatalmi harcokhoz. A győzelmet a kormányzat és a sajtó is kihasználta; a dokumentált hadijelentések szerint a spanyol csapatok visszavonulása mellett a járványos betegségek is hozzájárultak a kudarcukhoz. A korszakban azonban a katonai sikerek nem alakultak át tartós intézményi hatalommá: Santa Anna – mint sok más caudillo – a hadseregben meglévő személyes presztízsre és regionális ügyfélhálózatra támaszkodott, nem pedig szilárd pártszervezetre.
Az 1828-as elnökválasztás jól mutatja a hatalmi harcok jellegét. A szavazást Manuel Gómez Pedraza, a mérsékelt központi kormányzat jelöltje nyerte, ám a yorkino-föderalista tábor – Vicente Guerreróval az élen – nem ismerte el az eredményt, és fegyveres felkelést robbantott ki. A kongresszus végül Guerrerót nyilvánította elnökké, Gómez Pedraza pedig külföldre menekült. A váltásban katonai puccs és kongresszusi döntés keveredett; a forrásokból nehéz rekonstruálni, hogy a választók tényleges akarata milyen mértékben tükröződött a végeredményben. Guerrero elnöksége alatt a föderalista radikálisok megszerezték a kormányzati pozíciók egy részét, de a gazdasági nehézségek és a hadseregen belüli elégedetlenség hamar aláásták a kormányt. 1829 végén a hadsereg konzervatív csoportja, Anastasio Bustamante tábornok vezetésével, újabb hatalomváltást hajtott végre, Guerrerót elűzték, majd elfogták és 1831-ben kivégezték. E lépést a centralista tábor győzelmeként értékelték, de a politikai erőszak normalizálódása tovább mélyítette az intézményi válságot.
Az 1830-as évek elején a szövetségi kormányzat gyakorlatilag működésképtelenné vált. A bányászat a függetlenségi harc pusztításai és a tőkehiány miatt lassan állt talpra, a mezőgazdaság adóterhei növekedtek, az államadósság pedig – részben a brit kölcsönök késedelmes törlesztése miatt – folyamatosan emelkedett. A szövetségi államok nem voltak hajlandók átadni a vám- és adóbevételeket, a hadsereg zsoldját hónapokig nem tudták fizetni, és az egyház sem járult hozzá a költségvetés stabilizálásához. Ebben a légkörben erősödött fel a centralista program, amely a szövetségi államok jogköreinek csökkentését, a hadsereg megerősítését és a központi kormány pénzügyi fennhatóságának visszaállítását sürgette.
Santa Anna, aki 1833-ban elnökké választott, hamarosan visszavonult birtokaira, a kormányzást pedig alelnökére, Valentín Gómez Faríasra hagyta, akinek radikális egyházellenes és hadseregellenes reformjai (az egyházi tized, a kolostorok, a katonai fuero korlátozása) kiváltották a konzervatív körök és a papság heves ellenállását. 1834-ben a hadsereg és az egyházi elit nyomására Santa Anna visszatért, felfüggesztette a reformokat, és a centralista alkotmány irányába terelte az országot. A szakirodalomban vitatott, hogy Santa Anna elvi meggyőződésből vagy hatalmi számításból állt a centralisták mellé; annyi dokumentált, hogy a reformokat támadó pronunciamiento (katonai nyilatkozat) után a hadsereg és a papság támogatását élvezve vált a központosított rendszer tényleges irányítójává.
A centralista fordulat jogi alapját az 1836. december 30-án kihirdetett Siete Leyes (Hét törvény) alkotmányos csomag adta. Ez megszüntette a szövetséges államokat, helyükre a központi kormányzat által kinevezett megyefőnökökkel irányított megyék léptek, a választójogot pedig vagyoni és jövedelmi feltételekhez kötötték, ami a politikai részvétel beszűkítését jelentette. A törvények megerősítették a római katolikus vallás kizárólagosságát, fenntartották az egyházi és katonai kiváltságokat, és bevezettek egy „nemzeti legfelsőbb hatalom” (Supremo Poder Conservador) nevű, a végrehajtó hatalmat ellenőrző testületet is, amelyet a centralista irányzat a rend garanciájának, kritikusai pedig az alkotmányos ellensúlyok kiiktatásának tekintettek. A Siete Leyes a szövetségi alkotmányban testet öltő föderalista elvek látványos vereségét jelentette, ám nem hozta el a remélt stabilitást: a helyi elitek egy része ellenállt, és a centralizáció katonai leverése maga is hatalmas költségeket emésztett fel.
A szövetségi köztársaság és a centralista korszak egyaránt szembesült azzal, hogy a mexikói területet nem lehetett egységes politikai akaratként irányítani. A szövetségi államok – például Zacatecas, San Luis Potosí, Durango vagy Yucatán – saját alkotmánnyal, törvényhozással és sokszor saját milíciával rendelkeztek. Ezek a milíciák nem csupán a központi hadsereg tartalékai voltak, hanem a helyi elitek hatalmának eszközei is: a milícia tisztikarát a tartományi vezetők nevezték ki, és a katonaság gyakran a helyi adóbevételekből tartotta fenn magát. Ez azt jelentette, hogy a központi kormányzat fegyvermonopóliuma csak elviekben létezett; a gyakorlatban a szövetségi államok fegyveres erővel is felléphettek a fővárosi döntések ellen.
A caudillók – katonai-politikai vezetők, akik személyes presztízsre, regionális ügyfélkapcsolatokra és fegyveres hívekre támaszkodtak – ezt a széttagoltságot erősítették. Nem feltétlenül törekedtek az országos hatalom megszerzésére; sokuk beérte azzal, hogy saját tartományában adót szedjen, földet osszon, és a központi kormányzattal alkukat kössön. A központi hatalom és a caudillók viszonya nem volt szükségszerűen ellenséges: a kormány gyakran vásárolta meg a caudillók támogatását katonai rangokkal, vámmentességgel vagy földadományokkal. A caudillizmus ugyanakkor a törvényes rend hiányát és a személyi függőségek uralmát jelezte, ami hosszú távon aláásta az állampolgári lojalitás kialakulását. A szakirodalom vitatja, hogy a caudillizmus a spanyol gyarmati hagyományból örökölt katonai-közigazgatási gyakorlatból nőtt-e ki, vagy a függetlenségi harcok során jött létre; az valószínűleg mindkét gyökerű jelenség.
A centralista Siete Leyes a helyi hatalmi központok felszámolását célozta. 1835-ben a központi kormány lefegyverezte Zacatecas milíciáját, és a szövetségi állam ellenállását katonai erővel törte meg. Yucatán többször is elszakadással fenyegetőzött, és időszakosan saját alkotmánnyal működött. A legsúlyosabb következmény azonban Texasban bontakozott ki: a centralista fordulat és a szövetségi berendezkedés felszámolása hozzájárult ahhoz, hogy a texasi telepesek – részben a föderalista autonómia visszaállítását követelve – 1836-ban kikiáltották függetlenségüket. A texasi felkelés és a későbbiekben a mexikói–amerikai háború történetét A mexikói–amerikai háború és a területvesztés tárgyalja. Itt annyit szükséges rögzíteni, hogy a centralista fordulat éppen annak a területi szétesésnek a kockázatát erősítette, amelytől a centralisták tartottak, és amelyet elkerülni próbáltak.
A politikai instabilitás tehát nem egyszerűen a politikai osztály „éretlenségéből” vagy erkölcsi hiányosságaiból következett, hanem a mélyebb társadalmi és intézményi szerkezetből: a gyenge adórendszer, a hadsereg politikai túlsúlya, az egyházi és katonai kiváltságok fennmaradása, a helyi elitek egymással versengő érdekei és a spanyol gyarmati állam örökségéből fakadó központi gyengeség mind szerepet játszottak. A 19. század első felének mexikói állama nem rendelkezett a modern értelemben vett erőszakmonopóliummal, adóztatási kapacitással és állampolgári legitimációval; ezek hiányában a hatalomátadás szabályozott mechanizmusai nem tudtak meggyökeresedni.
Az alkotmányszövegek – az 1824. évi szövetségi alkotmány és az 1836. évi Siete Leyes – nyomtatott formában fennmaradtak, így a jogi rendelkezések tartalma dokumentált ténynek tekinthető. A kongresszusi viták jegyzőkönyvei azonban csak töredékesen állnak rendelkezésre, és a képviselők felszólalásainak pontos szövege sok esetben nem rekonstruálható. A választási eredményekre vonatkozó adatok hiányosak: a szavazókörök összeírása, a részvételi arányok és a leadott szavazatok száma részben becslésen alapul, mert a korabeli választási nyilvántartások nem maradtak fenn egységesen. Az 1828-as elnökválasztás körüli hatalomváltás időrendje viszonylag jól dokumentált a kortárs sajtó és a kormányzati kiáltványok alapján, de a jelöltek tényleges támogatottsága és a katonai nyomásgyakorlás mértéke vitatott a szakirodalomban.
A politikai táborok – föderalisták és centralisták – tagságának nagyságára nincs megbízható becslés; a történeti munkák gyakran a vezető személyiségek megnyilatkozásaiból és a sajtó vitáiból következtetnek a társadalmi bázisra. A szabadkőműves páholyok szerepét illetően a források szűkösek: a páholyok belső iratai nagyrészt megsemmisültek vagy magángyűjteményekben maradtak, így a páholyok és a politikai klikkek közötti pontos kapcsolatot nehéz bizonyítani. A szakirodalomban az egyik irányzat a páholyokat a korszak fő politikai szerveződésének tekinti, egy másik viszont inkább szimbólumnak, amely mögött a hagyományos regionális érdekcsoportok álltak.
Santa Anna megítélése a leginkább vitatott értelmezések közé tartozik. A mexikói történetírásban – különösen a 19. század végén és a 20. század elején – Santa Anna a nemzeti kudarcok (Texas, az 1847-es főváros elfoglalása, a centralista visszaforgatások) bűnbakjaként jelent meg, „áruló” és „korrupt” jelzőkkel. Az újabb kutatások árnyalják ezt a képet: Santa Anna nem egyedül, hanem a hadsereg és a helyi elitek széles hálózatán belül cselekedett, és a korszak strukturális válságai nélkül nem tudott volna ekkora szerepet játszani. Az a kérdés, hogy mennyiben volt irányító, vagy inkább sodródó szereplője az eseményeknek, továbbra is vita tárgya. A szöveg ezért kerüli a „diktátor” kifejezés visszavetítését, mert a fogalom mai tartalma nem fedi le az 1830-as évek közepének hatalmi viszonyait; ehelyett a „centralista rendszer tényleges irányítója” vagy „a hatalmi központokat összefogó caudillo” megfogalmazás pontosabb.
A hadsereg és a milíciák létszámára vonatkozó adatok bizonytalanok; a korabeli hadseregjelentések gyakran túloztak vagy éppen alábecsültek, belátás szerint. A gazdasági mutatók – államadósság, bányászati termelés, adóbevételek – szintén becsléseken alapulnak, mert a gyarmati és a korai független korszak statisztikai nyilvántartása nem volt egységes. A szövegben megadott dátumok (1824. október 4., 1829. szeptember 11., 1836. december 30.) a fennmaradt hivatalos iratok és a kortárs beszámolók alapján stabil kronológiai tények, de a hozzájuk kapcsolódó politikai értelmezések már vitatottak. A helyi hatalmi központok – például Zacatecas milíciájának lefegyverzése vagy Yucatán elszakadási kísérlete – jól dokumentált katonai és diplomáciai események, ám az ezek mögötti társadalmi támogatottság mértékét nehéz számszerűsíteni.
Az 1824-ben létrejött mexikói szövetségi köztársaság kompromisszumos alkotmányos keretet adott, de nem tudta feloldani a föderalista és centralista irányzatok közötti feszültséget, sem a hadsereg és a helyi caudillók hatalmi törekvéseit. A politikai instabilitást a gyenge központi adóztatás, a katonai kiváltságok és a regionális elitek autonómiatörekvései együttesen tartották fenn. Santa Anna pályafutása és az 1836-os centralista Siete Leyes ennek a válságnak a terméke volt, nem pedig egyszemélyes okozója; a centralista fordulat pedig ahelyett, hogy stabilitást hozott volna, tovább mélyítette a területi és társadalmi szakadásokat, és előkészítette a Texas ügyéből kibontakozó nemzetközi konfliktust.