A Nepáli Királyság az 1990-es népi mozgalommal (Jana Andolan) zárta le a pártonkívüli panchayat rendszer három évtizedét. Az 1962-es alkotmány által intézményesített rendszer a királyi hatalom köré szervezte a politikai életet, és törvényen kívül helyezte a politikai pártokat. Az 1980-as évek végére a gazdasági stagnálás, a növekvő társadalmi egyenlőtlenségek és a külföldi munkavállalásból hazatérők új elvárásai együttesen erodálták a rezsim legitimitását. A szomszédos India 1989–1990-es politikai változásai – a kongresszusi rendszer megerősödése – regionális szinten is kedvező környezetet teremtettek a többpárti követelések számára; ezt a nepáli demokratikus erők saját mozgalmukban hangsúlyozták, bár az ok-okozati hatás pontos mértéke a szakirodalomban vitatott.
A mozgalom nyomása alatt Birendra király 1990. április 8-án nyilvános beszédben jelentette be a pártonkívüli panchayat rendszer eltörlését, a politikai pártok legalizálását és az új alkotmány kidolgozását. Ez a lépés a királyi udvar és a hadsereg egy részének hagyományos hatalmi pozícióit is érintette, ezért a döntés körülményei továbbra is vita tárgyát képezik: egyes történeti értelmezések szerint a király a tömegmozgalom előli kitérésként, mások szerint a nemzetközi donorok és India nyomására engedett, megint mások a palotán belüli reformerők szerepét hangsúlyozzák. A dokumentumok alapján annyi bizonyítható, hogy az engedményt követően a tüntetések fokozatosan lecsillapodtak, és megkezdődött az átmenet.
Április 19-én ideiglenes kormány alakult Krishna Prasad Bhattarai, a Nepali Kongresszus vezetője miniszterelnökségével. A kabinetben helyet kaptak a baloldali front képviselői is. Az ideiglenes kormány fő feladata az új alkotmány kidolgozása és a választások előkészítése volt. Az alkotmányozó bizottság tagjai a pártok delegáltjaiból álltak, de a királyi palota és a hadsereg képviselői informálisan beleszóltak a vitába. A legélesebb viták a királyi jogkörökről, a hadsereg irányításáról, a választási rendszerről és a hivatalos nyelvről folytak. A baloldali pártok és a republikánus érzelmű csoportok a királyt pusztán ceremoniális államfővé akarták tenni, és a hadsereget a választott kormány alá rendelni; a monarchista erők és a Nepali Kongresszus mérsékelt szárnya a stabilitás érdekében ragaszkodtak a király bizonyos jogköreinek fenntartásához. A kompromisszumos megoldás a királyt államfőként, a hadsereg főparancsnokaként és vészhelyzet esetére rendkívüli jogkörökkel ruházta fel, miközben a végrehajtó hatalom a minisztertanácsé lett. Ez a konstrukció a későbbi politikai válságok során újra és újra vita tárgyává vált.
Az 1990. november 9-én kihirdetett alkotmány preambuluma a nepáli népre ruházta a szuverenitást, és az országot hindu királyságként határozta meg. Ez a vallási identitás a buddhista, muszlim, keresztény és animista kisebbségek tiltakozását váltotta ki, és a későbbi szekuláris követelések egyik alapjává vált. A dokumentum elismerte az alapvető jogokat: szólás-, sajtó-, gyülekezési és vallásszabadságot, a felnőtt általános választójogot, a független bíróságot és a törvény előtti egyenlőséget. Ugyanakkor a kaszt alapú diszkriminációt tiltó rendelkezéseket a gyakorlatban ritkán érvényesítették, és a nők tulajdonjogát, öröklési jogát korlátozó rendelkezések továbbra is érvényben maradtak. A választási rendszer az egyszerű többségi (first-past-the-post) elvet követte, ami a nagyobb pártokat túlreprezentálta, a kisebb etnikai és regionális csoportokat pedig alulreprezentálta. E hiányosságokat a korszak kritikusai – köztük a későbbi maoista mozgalom – arra használták fel, hogy a demokratikus átmenetet „elitista kompromisszumnak” minősítsék.
Az első többpárti választást 1991. május 12-én tartották, viszonylag magas részvétel mellett; a hivatalos adatok szerint a szavazásra jogosultak mintegy 60–65 százaléka járult az urnákhoz, de a pontos arány forrásonként eltér. A választáson a Nepali Kongresszus 110, a CPN-UML 69 mandátumot szerzett a 205 fős alsóházban; a fennmaradó helyeken kisebb pártok és függetlenek osztoztak, köztük a monarchista Nemzeti Demokrata Párt (RPP) és a Nepál Sadbhavana Párt. A választási eredmények alapján Girija Prasad Koirala alakított kormányt. Az új kormány gazdasági programja a liberális ortodoxiát követte: privatizáció, a kereskedelmi korlátozások lebontása, a külföldi befektetések ösztönzése, a pénzügyi szektor deregulációja. A Világbank és a Nemzetközi Valutaalap strukturális kiigazítási programjaihoz való csatlakozás rövid távon makrogazdasági stabilizációt hozott, de a mezőgazdaság támogatásának csökkenése és a közszolgáltatások leépítése a vidéki szegénységet nem enyhítette, sőt egyes térségekben súlyosbította. A korrupció ebben az időszakban vált rendszerszintűvé: a privatizációs ügyletek, a kormányzati szerződések és a fejlesztési segélyek elosztása körül sorozatos botrányok robbantak ki. A korrupcióellenes hivatal (Commission for the Investigation of Abuse of Authority, CIAA) 1991-ben jött létre, de hatásköre korlátozott volt, és a politikai elit befolyása miatt a vizsgálatok gyakran elhaltak. A Transparency International későbbi, az 1990-es évek közepétől elérhető értékelései Nepált a közepesen vagy súlyosan korrupt országok közé sorolták, de ezek a mutatók a percepciókat mérik, nem a dokumentált visszaélések számát.
A politikai stabilitás nem volt tartós. A Nepali Kongresszuson belüli frakcióharcok – elsősorban Koirala és Bhattarai hívei között – megbénították a pártot, és 1994 júliusában a kormány elvesztette a parlamenti többséget. Birendra király feloszlatta a parlamentet, és 1994. november 15-ére előrehozott választást írt ki. A választás eredménye meglepetést hozott: a CPN-UML 88 mandátumot szerzett, míg a Nepali Kongresszus 83-at, a RPP 20-at, a Sadbhavana Párt 3-at; a fennmaradó helyeket kisebb csoportok kapták. Mivel egyetlen párt sem szerzett abszolút többséget, a CPN-UML kisebbségi kormányt alakított Man Mohan Adhikari miniszterelnökkel. Az új kormány a „föld a földművesnek” jelszóval lépett fel, és a szociális kiadások növelését ígérte, de a parlamentben nem tudott többséget szerezni; 1995 júniusában a király által összehívott különleges ülésen a kormány elvesztette a bizalmi szavazást. A következő években a kormányzati koalíciók gyorsan változtak: előbb Sher Bahadur Deuba (Nepali Kongresszus) alakított koalíciós kabinetet a RPP-vel és a Sadbhavana Párttal, majd 1997–1999 között a CPN-UML és a RPP váltakozó támogatásával jöttek létre rövid életű kormányok. Az 1999-es választáson a Nepali Kongresszus 111 mandátummal tért vissza, a CPN-UML 71-et szerzett, de a kormányzás továbbra is a koalíciós alkuk függvénye volt. A választási eredmények hivatalos adatok, de a mögöttes pártpolitikai dinamika értelmezése a személyi rivalizálás és a strukturális hatalommegosztás hiánya közötti vitában áll.
A politikai instabilitás és a korrupció mellett a társadalmi kirekesztés is fokozódott. Az 1990-es alkotmány hindu királyságként határozta meg az államot, ami sértette a buddhista, muszlim, keresztény és animista kisebbségeket. A madhesi (Terai síkvidéki) lakosság a nepáli nyelvű hegyvidéki elit dominanciáját panaszkodta, és a belső migrációból fakadó etnikai feszültségek kiéleződtek. A dalitok – a kasztrendszeren kívüli csoportok – továbbra is súlyos diszkriminációnak voltak kitéve, annak ellenére, hogy az alkotmány formálisan tiltotta a kaszt alapú hátrányos megkülönböztetést. A nők politikai részvételét a választójogi szabályok formálisan nem korlátozták, de a pártlistákon és a kormányzati pozíciókban alulreprezentáltak maradtak. A földreform elmaradása és a mezőgazdasági hitelekhez való egyenlőtlen hozzáférés a földnélküli parasztok és a bérlők eladósodásához vezetett. E feszültségek a kormányzati politikák iránti bizalmatlanságot táplálták, és teret adtak a radikális baloldali csoportok üzeneteinek.
A hidegháború vége és a globális demokratizálódási hullám a nepáli átmenetet a nemzetközi donorok egyik sikerpéldájaként kezelte, de a támogatás feltételrendszere a „jó kormányzás” (good governance) elvárásait is magában foglalta. A donorok – köztük a Világbank, az Ázsiai Fejlesztési Bank, az ENSZ szervezetei és a bilaterális partnerek – a demokratikus intézmények megerősítését, a közigazgatási reformot és a szegénység csökkentését sürgették. A segélyek egy része azonban a korrupt bürokrácia csatornáin elveszett, és a programok hatékonyságát a politikai instabilitás akadályozta. A nemzetközi közösség a királyi hadsereg emberi jogi visszaéléseit is bírálta, de a monarchia intézményének megreformálására nem tett nyomást, mert a stabilitást a hidegháború utáni biztonsági környezetben stratégiai prioritásnak tekintette. Ez az ellentmondás a későbbi konfliktus eszkalációjához hozzájárult.
Az 1990-es évek politikai gyakorlatának mérlege így ellentmondásos. A pártonkívüli rendszer megszűnt, a többpárti verseny intézményesült, a sajtó és a civil szervezetek működése lehetővé vált. Ugyanakkor a királyi hatalom korlátozása nem volt teljes, a hadsereg továbbra is a palota ellenőrzése alatt állt, a korrupció rendszerszintűvé vált, a kormányzati stabilitás hiánya pedig aláásta a demokratikus intézmények hitelét. A vidéki elégedetlenség és a társadalmi kirekesztés olyan mértékben nőtt, hogy 1996. február 13-án a Nepál Kommunista Pártja (maoista) fegyveres felkelést hirdetett, „népi háborút” indítva a kormány és a monarchia ellen. A felkelés kirobbanása a következő alfejezet tárgya, de gyökereit az itt elemzett politikai, gazdasági és társadalmi folyamatok táplálták.
A korszak megismerésének elsődleges forrásai az 1990-es alkotmány hivatalos szövege, a nepáli Választási Bizottság jegyzőkönyvei, az ideiglenes kormány és az egyes kabinetek rendeletei, valamint a nepáli parlament vitáinak jegyzőkönyvei. A választási eredmények – a pártok mandátumszámai – dokumentált tények, mivel a hivatalos bizottság adatai több, egymástól független forrásban is megegyeznek. A mozgalom lefolyásának rekonstruálásához a korabeli nepáli és nemzetközi sajtó, az emberi jogi szervezetek (Amnesty International, Human Rights Watch) jelentései, a pártarchívumok és a résztvevők visszaemlékezései állnak rendelkezésre. A visszaemlékezések a szóbeli hagyomány és a személyes emlékezet körébe tartoznak; értékük az átélt tapasztalat közvetlenségében rejlik, de elfogultságuk miatt önmagukban nem tekinthetők bizonyítéknak.
A legnagyobb bizonytalanság az 1990-es mozgalom halálos áldozatainak számát övezi. A hivatalos kormányzati közlések a mozgalom idején és azt követően alacsonyabb számokat adtak meg, míg a demokráciapárti és emberi jogi források magasabbakat; a független levéltári kutatás mindeddig nem tudta pontosan rekonstruálni a rendőri és katonai erőszak valamennyi esetét. A szakirodalomban „néhány tucattól több százig” terjedő becslések egyaránt előfordulnak, ezért a számot nem lehet egyértelmű dokumentált tényként rögzíteni. Hasonlóképpen vitatott a királyi engedmény okainak súlyozása: a belső ellenzéki nyomás, az India által gyakorolt gazdasági kényszer, a nemzetközi donorok szerepe és a palotán belüli reformkörök befolyása közötti összefüggés a források hiánya miatt nem dönthető el egyértelműen.
Az 1990-es alkotmány értékelése is vitatott. A demokratikus átmenet hivatalos emlékezetpolitikája a dokumentumot mérföldkőnek tekinti, amely lezárta a pártonkívüli rendszert és biztosította a többpárti versenyt. A baloldali és republikánus kritika ezzel szemben arra mutat rá, hogy a királyi jogkörök – különösen a hadsereg irányítása – lehetővé tették a későbbi, 2005-ös királyi hatalomátvételt, ezért a monarchia alkotmányos korlátozása csak látszólagos volt. A politikatudományi irodalom egy része a nepáli átmenetet „hibrid rezsimnek” minősíti, amelyben a formális demokratikus intézmények mellett informális monarchikus és katonai hatalmi központok működtek; más szerzők a sikeres békés átmenetet hangsúlyozzák. A fogalomhasználat erősen értékterhelt, ezért a tankönyv a „többpárti parlamentáris rendszer” semlegesebb kifejezést részesíti előnyben.
A korrupció mértékére vonatkozóan nincs egységes, a korszak egészét lefedő statisztika. A Transparency International korrupcióérzékelési indexe az 1990-es évek közepétől áll rendelkezésre, és Nepált folyamatosan a közepesen vagy súlyosan korrupt országok közé sorolta, de a mutató percepciókat mér, nem dokumentált visszaéléseket, ezért az adatokat óvatosan kell kezelni. A gazdasági és társadalmi mutatók (szegénységi ráta, írástudás, gyermekhalandóság) a nepáli Központi Statisztikai Hivatal és a nemzetközi szervezetek adatbázisaiban érhetők el, ám a különböző források módszertana eltér, ezért a pontos számok idézésekor hivatkozni kell az adott évre és intézményre. A választási részvételi arányok hasonló problémát vetnek fel: a hivatalos adatok szerinti 60–65 százalékos részvétel becslés jellegű, mivel a névjegyzék pontossága és a szavazás lebonyolítása körüli hiányosságok befolyásolhatták a mért értéket.
Az 1990-es népi mozgalom (Jana Andolan) a pártonkívüli panchayat rendszer elleni országos tiltakozásként indult, és Birendra király engedményével, az 1990-es alkotmány kihirdetésével, valamint az első többpárti választásokkal zárult. Az új alkotmányos monarchia és parlamentáris rendszer formálisan demokratikus kereteket teremtett, de a király hadsereg feletti hatalma, a hindu államidentitás, a választási rendszer aránytalanságai és a társadalmi egyenlőtlenségek miatt a politikai gyakorlatot instabilitás és korrupció jellemezte. Az 1991-es és 1994-es választásokon a Nepali Kongresszus és a CPN-UML váltakozó sikereket értek el, de a kormányok gyorsan váltották egymást, és a vidéki elégedetlenség növekedett. Ez a környezet teremtette meg a feltételeket az 1996-ban kirobbant maoista „népi háború” számára, amely a következő alfejezetben tárgyalandó.